Dos elementos nos llevan a la arena de la política pública: el debate político del plan para migrar a la TDT, así como los actores involucrados en dicho proceso y la relación de costos y beneficios. Aunque podrían reunirse más argumentos para hablar de la TDT como un asunto público, estos dos aspectos son útiles para hacer un planteamiento general que puede beneficiarse de opiniones multidisciplinarias.
En América Latina, las fechas del apagón analógico y las estrategias para llevar a cabo la transición a la TDT son variadas. Además, no todos los países han elegido el mismo estándar de TDT.
Por ejemplo, México planea realizar el apagón analógico a finales del 2015. El estándar elegido es el ATSC y el gobierno mexicano ha optado por subsidiar televisiones para los beneficiarios de programas sociales que se encuentran en situación de pobreza.
En el caso de Chile, que adoptó el estándar ISDB-Tb, la fecha tentativa es el año 2019 y los subsidios, a diferencia de México, estarán destinados a los productores de contenido para fomentar la producción de programación educativa y cultural, así como para la compra de infraestructura para garantizar cobertura a poblaciones remotas o rurales.
Cada país enfrenta factores internos sobre los que se construye la política de transición. Para hacer ejercicios comparativos y aprender de cada caso, es necesario establecer esquemas “mínimos” sobre qué observar al debatir estas políticas como un tema de interés público. En esta contribución presento algunas nociones básicas de análisis de política pública con el propósito de que contribuyan a los ejercicios comparativos.
Debate: hechos y retórica
La TDT no depende sólo del gobierno en turno y dentro de la transición como tema se pueden observar una serie de actores involucrados tanto en la toma de decisiones como en el desarrollo del programa. Por ejemplo, algunas partes involucradas serían la oposición política del gobierno, las cadenas de televisión, las empresas de electrónicos de consumo, entre otros.
El gobierno es un actor clave porque de sus instituciones proviene el marco de referencia para la política pública, pero en el proceso de generarla influyen la industria, asociaciones civiles y otros partidos políticos. Así, aunque la política pública parte de la intención de superar un problema o llevar a cabo un proyecto que represente una mejora, no se debe olvidar que a final de cuentas hay un elemento de debate político.
Para el apartado del debate político entre partes interesadas resulta útil imaginar un modelo piramidal para colocar dos dimensiones: la evidencia o los hechos de los que se parte y la “retórica” del discurso político.
Fuente: elaboración propia con base en el Dr. Joan Subirats, Catedrático de Ciencia Política e Investigador IGOP-UAB.
Este diagrama sirve para visualizar tres componentes del debate: en la base está la parte “técnica” de la política pública representada en los hechos, la evidencia y los datos. Todos los actores involucrados tienen este denominador común, pero dependiendo de sus intereses, las estrategias y recursos persuasivos son distintos. Es decir, este punto es en donde hay menos lugares en común y el discurso refleja las intenciones de cada “jugador”.
Los argumentos son el punto en donde estas partes se encuentran y son usados para convencer a otras partes involucradas, así como a la opinión pública, de apoyar u oponerse a ciertos aspectos de la estrategia de la transición digital. Los argumentos junto con el discurso persuasivo son la parte “política” del debate sobre la TDT como asunto público.
Para los casos latinoamericanos es relevante tener clara la separación de las razones técnicas y las razones políticas para poder evaluar la política de TDT. Por ejemplo, qué sucederá con el espectro radioeléctrico, cómo se verá el panorama de la competencia en contenidos, qué efecto tiene sobre la televisión de paga y cómo repercute en la población de menores recursos.
Tener clara la parte de la evidencia o los hechos ayudará a evaluar los argumentos presentados por los interesados y si tienen relación con el problema que se busca solucionar o la mejora que se está implementando. Se debe tener en cuenta que entre los beneficios atribuidos a la TDT están el tener más alternativas programáticas, así como el despeje de la banda de 700 MHz, el llamado “dividendo digital”.
Finalmente, la persuasión no debe ser soslayada a pesar de que pueda presentarse como un elemento de más retórica que técnica. La persuasión apela generalmente a convencer no a través de hechos, sino de actitudes. Al ser mensajes destinados a “convencer” a través de símbolos, emociones, y elementos sensoriales, el reto del análisis de la política es evaluar si estos mensajes promueven mensajes engañosos, o bien, que no tengan congruencia con la evidencia.
Las motivaciones de la persuasión son variadas. Por ejemplo, se puede apoyar un modelo de subsidios si el gobierno en turno ve una renta electoral, o se puede desacreditar la política de TDT bajo el argumento de que no crea condiciones de competencia. Definitivamente los ejemplos son abstractos, pero cada país irá dando información para construir el análisis correspondiente.
Costos y beneficios
Toda política pública tiene una fuente de financiamiento y poblaciones destinadas a ser las beneficiarias. Sin embargo, algunos costos están más concentrados en una parte de la población, al igual que los beneficios. Al dividir los costos y los beneficios en difusos y concentrados tendremos cuatro cuadrantes para observar el tipo de política pública de acuerdo a las características de cada país.
Así, si una política tiene costos concentrados (los aporta una parte definida de la población) y beneficios concentrados, tenemos un esquema “redistributivo” de recursos, pero si los beneficios son difusos, se tiene una política más orientada a la “regulación”. Por otro lado, un esquema de costos difusos y beneficios concentrados marcaría una política “distributiva” de recursos, mientras que las que tienen costos difusos y beneficiarios difusos es más bien una política “institucional”, o con beneficios que pueden llegar a ser más abstractos.
Esto se puede resumir en la siguiente tabla:
Fuente: elaboración propia con base en el Dr. Joan Subirats, Catedrático de Ciencia Política e Investigador IGOP-UAB.
En este esquema se puede analizar el esquema para la asignación de recursos de una política de TDT.
Por ejemplo, tomando el caso mexicano y el tema de los subsidios a las televisiones se tiene que los costos son difusos, es decir, provienen del presupuesto público en general y no se puede identificar claramente qué contribuyentes están financiando la transición a la TDT a través de la compra de televisores. Sin embargo, observamos que los beneficiarios están concentrados en un grupo de la sociedad: personas inscritas en programas sociales. En este caso, la política refleja un modelo distributivo.
En el caso chileno citado al inicio de esta columna se observaría un ejemplo similar en cuestión de modelo, pero las implicaciones son distintas ya que en México es un subsidio a la población y en Chile sería un apoyo a la industria de la televisión y a los productores de contenidos. Pero qué pasaría si, por ejemplo, se implementa una reforma a la ley para que la industria de la televisión tenga que aportar recursos para la compra de decodificadores y antenas para la población de escasos recursos. En ese caso tendríamos un escenario de política más bien redistributiva, pues sabríamos de dónde salen ciertos recursos para asignarlos a un segmento concreto de la población.
Ahora bien, en el caso de Colombia en donde no hay subsidios definidos para dar decodificadores o infraestructura, tendríamos un escenario de costos y beneficios difusos (se toma en cuenta el presupuesto del estado y todos se benefician, por ejemplo, de más programación). Tendríamos un modelo de política más “institucional”, no busca distribuir los recursos en sectores específicos y persigue un cambio más “abstracto”.
Desde luego que todos estos son sólo ejemplos y sería interesante observar cómo el proceso de la TDT en América Latina va desarrollándose en temas de costos y beneficios, pero también en términos de qué problemas tiene cada caso y qué mensajes son presentados para justificar la política pública.
Política pública: espacio de convergencia
Esta aproximación básica a la TDT como política pública tiene dos componentes: el del debate político y el esquema de costos y beneficiarios. Desde luego que hay manera de hacer un análisis más sofisticado, pero es a través de esquemas “mínimos” como el debate público puede encontrar opiniones y puntos de vista que lo nutran y lo hagan más relevante.
La TDT es, más allá de un adelanto tecnológico, un elemento de política pública que afecta a los ciudadanos. Estos años serán interesantes para los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión y son una oportunidad para evaluar qué tipo de estrategias, costos y mensajes formarán parte de la transición de América Latina a la TDT y si se cumplirán las promesas que justifican este cambio.
