La reforma a las telecomunicaciones pasó en un año de un ambiente de aparente consenso a uno de división entre las principales fuerzas políticas en México. La Cámara de Diputados y el Senado se convirtieron en aduanas políticas en las que se pasó de una aparente postura conjunta de combate a los monopolios a una serie de acusaciones de estar “durmiendo con el enemigo”.
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El proceso de reforma a este sector, en el que se incluyó también al de la radiodifusión, comenzó alrededor de marzo del 2013 y se prevé que concluya en el verano del 2014 cuando el Poder Ejecutivo promulgue las denominadas “leyes secundarias” que ya fueron aprobadas por el Congreso y que complementan la reforma constitucional del 11 de junio del 2013.
Esta disolución de la postura del “enemigo común” es atribuible en parte a la erosión que ha ocurrido entre los principales partidos conforme se han ido procesando otras reformas, como la fiscal, la política y la energética. En términos del sexenio, el proceso de reforma comenzó durante la “luna de miel” entre el Presidente Enrique Peña Nieto y la oposición y está concluyendo cerca del punto medio de su periodo, cerca de las elecciones del 2015 que afectarán la composición de la Cámara de Diputados.
En el sistema político mexicano, la vida legislativa está también sujeta a la dinámica interna de partidos, ya que los diputados y senadores dependen de estos institutos políticos para obtener sus candidaturas. La reciente introducción de mecanismos como la reelección pueden abonar a tener legisladores más independientes, pero el proceso al interior del Congreso ocurre en una etapa en la que no ha entrado en vigor cambios en mecanismos políticos recientemente reformados. En este contexto es importante tener siempre en cuenta que las negociaciones legislativas son también negociaciones entre partidos políticos.
Luna de Miel y Pacto por México
Durante su mensaje inaugural el 1 de diciembre del 2012, Peña Nieto anunció una agenda para aumentar la competencia en los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, entre los que se incluía una reforma al marco jurídico, así como la licitación de cadenas de televisión abierta (minuto 34 del video):
Una de las primeras maniobras políticas del Gobierno en turno fue la formación del mecanismo denominado como “Pacto por México” y que en el discurso representaba una manera de establecer una agenda legislativa común entre los tres principales partidos: el PRI (al que pertenece el Mandatario), el PAN y el PRD.
Lo que se llegó a denominar como la versión mexicana de los Pactos de la Moncloa daría con la enmienda constitucional de telecomunicaciones sus primeras votaciones “de consenso”.
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La iniciativa de reforma constitucional en materia de telecomunicaciones nacida del Pacto por México llegó a la Cámara de Diputados el 11 de marzo del 2013 y se aprobó 10 días después. La votación fue considerada (y aplaudida) como una muestra de consenso al registrar 414 a favor, 50 en contra y 8 abstenciones.
Después, el Senado recibió el documento votado el 2 de abril del 2013, se le hicieron 18 modificaciones y se repitió una votación de “avalancha” con 118 a favor y sólo 3 en contra. La cámara de Diputados aprobó las modificaciones incluidas por el Senado y el 11 de junio se promulgó la reforma constitucional.
De acuerdo con la Constitución, las leyes secundarias que terminarían de darle forma al proceso de cambio deberían ser expedidas para el 9 de diciembre del 2013. Además de que eso no ocurrió, a lo largo de esos meses se fue debilitando el Pacto por México conforme las cúpulas de partidos fueron teniendo diferencias por los contenidos de otras reformas (notablemente la energética, política y la fiscal).
Esto se tradujo naturalmente en un ambiente más ríspido para el proyecto de leyes secundarias, mismo que a finales del 2013 no tenía forma en documento alguno.
Del Pacto a las mayorías
La iniciativa de leyes secundarias llegó al Senado el 24 de marzo del 2014 proveniente del Poder Ejecutivo, cuando el Pacto por México estaba prácticamente erosionado por desencuentros sobre la agenda de reformas. los líderes del PAN y PRD se “levantaban” de la mesa de negociaciones, o declaraban que la dejaban hasta nuevo aviso. Además, estos dos partidos se preparaban para enfrentar procesos de elecciones internas.
Pero el cálculo para las leyes secundarias de telecomunicaciones era distinto al de la reforma constitucional: mientras que para cambiar la constitución se requiere de una mayoría calificada (dos terceras partes de los legisladores de una cámara), las leyes secundarias requieren de una mayoría absoluta, es decir, a la mitad más uno.
El escenario para el PRI -siendo el partido en el Gobierno y la fuerza mayoritaria en ambas cámaras- mostraba que requeriría de menor negociación a la hora de buscar los votos legislativos. Tendría que negociar en las comisiones para obtener el dictamen, el documento que se sometería a votación, pero en cuestión de contar votos el escenario se presentaba más afable.
Sin embargo, la resistencia al dictamen del senador panista Javier Lozano Alarcón dentro de comisiones y las protestas por temas como privacidad del usuario y preocupaciones de agenda ciudadana fueron factores para aplazar la dictaminación y votación del paquete de leyes secundarias. Entre finales de junio y principios de julio se trazó la ruta para la generación de un dictamen para pasarlo a votación durante la primera mitad de julio.
Esta etapa estuvo marcada por acusaciones de que había diputados y senadores que favorecían a América Móvil o Televisa a través de negociaciones para definir la forma final de la ley. Destacan en este punto la llamada filtrada de la diputada Purificación Carpinteyro (PRD) en la que propone a un ex directivo de Telefónica un modelo de negocio y las acusaciones resultantes de la legisladora a senadores y diputados que han o mantienen nexos con Televisa o TV Azteca.
Así, si el PRI votaba con “disciplina partidista”, tendría en el Senado 54 votos asegurados, pero necesitaría 11 para llegar a los 65 necesarios. En esta Cámara podía contar con votos de Senadores del Partido Verde (PVEM) y sólo requeriría de 4 “disidentes” de otro partido. En la votación de la sesión que inició el 4 de julio y se extendió hasta la madrugada del 5, 80 senadores votaron a favor por 37 en contra.
En la Cámara de Diputados, al PRI le faltarían 38 votos de la oposición para obtener 251. Si el PVEM, partido con el que ha sostenido alianzas electorales, se sumaba al apoyo del proyecto, sólo faltarían 10 diputados más. La votación del 9 de julio arrojó un total de 318 votos a favor por 107 en contra.
Como se puede observar en las gráficas, creció la proporción de votos en contra de las leyes secundarias en comparación con la reforma constitucional, pero a su vez se redujo el umbral necesario para la aprobación de la iniciativa. La bancada del PRD votó en contra de esta iniciativa, pero el PAN se dividió y algunos de sus legisladores votaron a favor, lo que ayudó a que la aprobación fuera más holgada que si hubiera ocurrido una coalición entre el PRI y partidos minoritarios.
El escenario de la inconstitucionalidad
Los partidos de oposición PRD y PAN no reunían los votos suficientes como para tener mayorías absolutas incluso si votaran cohesionados cada uno. En este caso, el PRD votó en contra del dictamen de leyes secundarias. Dada la fragmentación interna de la oposición y el poco éxito de un voto unificado contra la iniciativa, el camino de un voto de mayoría absoluta en contra no ocurrió.
El camino que se ha mencionado para ir contra algunas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión reside en la posibilidad de pedir una acción de inconstitucionalidad, es decir, que legisladores reúnan las firmas necesarias para solicitar una revisión de este ordenamiento legal a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que juzgue si hay artículos que estarían en contra de la Constitución mexicana.
El requisito es que sea solicitada por una tercera parte de alguna de las cámaras legislativas, es decir, 167 diputados o 43 senadores. Si el escenario se mantiene constante, esto implicaría que no habría votos necesarios en ninguna de las dos cámaras, con 107 diputados y 37 senadores en contra registrados en la votación de las leyes secundarias de telecomunicaciones.
Como se ha visto, las cámaras legislativas han sido un reflejo de la vida a nivel de los partidos políticos. Si bien el escenario actual marca que la confrontación ha dejado un saldo positivo para los impulsores de las leyes secundarias de telecomunicaciones, la cercanía de elecciones y la modificación del balance de fuerzas políticas en el Congreso podrían derivar en que el escenario de la inconstitucionalidad cobre relevancia como “moneda política”. Es fundamental el análisis del nuevo marco jurídico y regulatorio, pero una lección de este proceso de reforma es que no se puede perder de vista el momento político del país.
